Ho un corpus documentale ricco e specifico. Redigo ora l’articolo.
1. Il quadro normativo
La procedura di riconoscimento dei titoli professionali conseguiti all’estero da parte di cittadini europei è disciplinata in Italia dal decreto legislativo 9 novembre 2007, n. 206 (di seguito “D.Lgs. 206/2007”), adottato in attuazione della direttiva 2005/36/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 7 settembre 2005 relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali. Il decreto si inserisce nell’ampio sistema del mercato unico europeo che, a norma degli artt. 45 e 49 TFUE, mira a garantire la libera circolazione dei lavoratori e la libertà di stabilimento, eliminando gli ostacoli burocratici al riconoscimento dei diplomi e delle qualifiche acquisiti in altri Stati membri.
La figura dell’igienista dentale è individuata in Italia dal decreto ministeriale 15 marzo 1999, n. 137, che definisce tale professionista come «l’operatore sanitario che, in possesso del diploma universitario abilitante, svolge compiti relativi alla prevenzione delle affezioni oro-dentali su indicazione degli odontoiatri e dei medici chirurghi legittimati all’esercizio dell’odontoiatria». La formazione richiede un percorso universitario abilitante con una componente di tirocinio clinico particolarmente qualificante, svolta con la supervisione di tutor professionali presso strutture universitarie, in ottemperanza alla normativa comunitaria.
2. Il titolo spagnolo: il Técnico Superior en Higiene Bucodental
Al centro del contenzioso si pone il titolo spagnolo di “Técnico Superior en Higiene Bucodental” (Tecnico superiore in Igiene oro-dentale), cui si affianca, nella prassi applicativa, un ulteriore titolo denominato “Curso Superior en Higiene Bucodental”, entrambi generalmente rilasciati da istituti universitari spagnoli — tra cui il CEU – Instituto Superior de Estudios Profesionales de Madrid e la CEU – Universidad San Pablo di Madrid — e che prevedono un periodo obbligatorio di tirocinio formativo professionale in presenza pari a complessivamente 740 ore (50 CFU). I titolari di questi titoli, al fine di esercitare la professione in Italia, presentano istanza di riconoscimento al Ministero della Salute – Direzione Generale Professioni Sanitarie e delle Risorse Umane del Servizio Sanitario Nazionale ai sensi dell’art. 16 del D.Lgs. 206/2007.
Il Ministero, nell’ambito di una prassi consolidata, ha sistematicamente condizionato il riconoscimento al superamento di misure compensative — in alternativa tra loro — consistenti in: (a) una prova attitudinale in un numero rilevante di discipline, talvolta pari a 94 crediti formativi universitari; oppure (b) un tirocinio di adattamento della durata di 18 mesi. L’entità di queste misure ha generato un contenzioso seriale davanti al TAR Lazio.
3. Il contenzioso davanti al TAR Lazio: la Sezione III-quater
Il T.A.R. Lazio, Sezione III-quater, si è trovata a pronunciarsi in modo reiterato sulla legittimità dei provvedimenti ministeriali di subordinazione del riconoscimento alle suddette misure compensative. L’orientamento del Tribunale, affinato nel corso degli anni, presenta due fasi distinte.
In una prima fase, il TAR aveva disposto l’annullamento delle valutazioni ministeriali che subordinavano il riconoscimento a misure compensative di durata eccessiva — dapprima di 30 mesi, poi ridotte a 27 mesi — ritenendole sproporzionate rispetto alla sovrapponibilità dei percorsi formativi. A seguito di tali annullamenti, il Ministero ha proceduto a una “nuova valutazione comparativa” dei percorsi formativi spagnoli per coloro che avevano acquisito in Spagna la qualifica di Técnico Superior en Higiene Bucodental e avevano chiesto il riconoscimento in Italia della qualifica di igienista dentale.
In una seconda fase, il TAR ha continuato a ricevere ricorsi avverso i provvedimenti ministeriali che, pur dopo tale nuova valutazione, imponevano misure compensative significative. Con le sentenze T.A.R. Lazio Roma, Sez. III-quater, nn. 839 e 833 del 15 gennaio 2026, il Tribunale ha affrontato due fattispecie paradigmatiche, in cui le ricorrenti impugnavano decreti ministeriali che condizionavano il riconoscimento del titolo spagnolo «al superamento di una misura compensativa, consistente, in alternativa, in una prova attitudinale nelle discipline ivi indicate per un totale di 94 crediti o in un tirocinio di adattamento della durata di 18 mesi».
Le ricorrenti contestavano i provvedimenti ministeriali adducendo, tra i vizi principali: (i) violazione degli artt. 1 e 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241 per difetto di motivazione, avendo il Ministero omesso di valutare l’insieme delle competenze e delle materie effettivamente insegnate durante la formazione spagnola; (ii) violazione della direttiva 2005/36/CE per mancata applicazione del principio del giusto procedimento; (iii) sproporzione delle misure compensative imposte rispetto alle effettive differenze formative.
Il TAR, con la sentenza n. 16030 del 4 settembre 2025, ha ribadito il principio direttivo secondo cui «le autorità competenti del paese ospitante, nel processo di valutazione per il riconoscimento delle qualifiche professionali conseguite in altro Stato membro UE, sono obbligate a considerare complessivamente i diplomi, certificati, titoli e l’esperienza pertinente del richiedente, confrontandoli con le esigenze nazionali, come previsto dalla direttiva 2005/36/CE». In applicazione di tale principio, le misure compensative possono essere imposte solo a seguito di una valutazione effettiva e non generica delle competenze del richiedente.
4. Il Consiglio di Stato: il cambio di prospettiva del 2025
Il punto di svolta più rilevante nel contenzioso in esame è rappresentato dalla pronuncia Consiglio di Stato, Sezione III, 8 gennaio 2025, n. 100, che segna un’importante evoluzione rispetto all’orientamento ministeriale. Il Consiglio di Stato ha dichiarato illegittimo il diniego opposto dal Ministero della Salute alla richiesta di un soggetto che, avendo dapprima optato per la prova attitudinale e non avendola superata, aveva successivamente chiesto di mutare la misura compensativa optando per il tirocinio di adattamento.
Il Consiglio di Stato ha statuito che, «al fine di dare piena e completa attuazione alle libertà assicurate dagli artt. 45 e 49 TFUE, l’amministrazione è tenuta ad interpretare la normativa interna e sovranazionale nel senso di facilitare e non di ostacolare il riconoscimento delle qualifiche». Ha altresì precisato che «le direttive relative al reciproco riconoscimento dei diplomi — e in particolare la direttiva 2005/36/CE — non possono avere come obiettivo o come effetto quello di rendere più difficile il riconoscimento dei diplomi, certificati ed altri titoli nelle situazioni da esse non contemplate».
Questa pronuncia assume rilievo sistematico in quanto afferma il principio di elasticità della scelta della misura compensativa: l’amministrazione non può cristallizzare la scelta iniziale del richiedente tra prova attitudinale e tirocinio di adattamento, imponendo un regime di irrevocabilità che non ha base normativa e che si risolve in un ostacolo indiretto alla libera circolazione dei professionisti.
5. Il quadro europeo: il principio di valutazione concreta e globale
Il sistema nazionale si inscrive in un più ampio orientamento elaborato a livello europeo e recepito dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato. Questa ha enunciato il principio per cui «la mancanza dei documenti necessari ai sensi dell’art. 13 della direttiva 2005/36/CE non può essere automaticamente considerata ostativa al riconoscimento della qualifica professionale acquisita in uno Stato membro dell’Unione europea, dovendosi verificare in concreto il livello di competenza professionale acquisito dall’interessato, valutandolo per accertare se corrisponda o sia comparabile con la qualificazione richiesta nello Stato di destinazione per l’accesso alla “professione regolamentata”».
In questo solco, il principio del riconoscimento facilitato si afferma come criterio interpretativo generale: le autorità competenti nazionali «sono tenute a prendere in considerazione l’insieme dei diplomi, dei certificati e altri titoli, nonché l’esperienza pertinente dell’interessato, procedendo a un confronto tra le competenze attestate da tali titoli e, dall’altro, le conoscenze e le qualifiche richieste dalla legislazione nazionale», senza potersi limitare a rilievi di carattere formale o tipologico.
6. La disciplina derogatoria d’urgenza: il D.L. 34/2023
Il legislatore ha preso atto della gravità della situazione sul piano dell’accesso alle professioni sanitarie introducendo, con l’art. 15 del decreto-legge 30 marzo 2023, n. 34, una misura eccezionale: fino al 31 dicembre 2029, al fine di fronteggiare «la grave carenza di personale sanitario e socio-sanitario», è consentito l’esercizio temporaneo dell’attività lavorativa «in deroga» alle disposizioni del D.Lgs. 206/2007, a coloro che intendono esercitare presso strutture sanitarie o socio-sanitarie una professione sanitaria «in base ad una qualifica professionale conseguita all’estero». Per gli operatori di interesse sanitario, la disciplina prevede l’adozione di un’intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni per la definizione dei «parametri formativi minimi che le qualifiche professionali conseguite all’estero devono soddisfare», con verifica affidata direttamente alle strutture erogatrici.
7. Conclusioni
Il contenzioso amministrativo in materia di riconoscimento del titolo spagnolo di igienista dentale evidenzia una tensione strutturale tra la prassi amministrativa del Ministero della Salute — incline a imporre misure compensative di rilevante entità, talvolta fino a 94 CFU di prova attitudinale o 18 mesi di tirocinio — e i principi del diritto europeo, che impongono una valutazione concreta, globale e non ostativa delle qualifiche del richiedente. L’orientamento del TAR Lazio e del Consiglio di Stato è convergente nel sanzionare l’automatismo con cui l’amministrazione impone misure compensative senza effettiva comparazione dei percorsi formativi, e nel ribadire che la direttiva 2005/36/CE ha come obiettivo la facilitazione, e non la complicazione, del riconoscimento reciproco dei titoli professionali. La misura derogatoria introdotta dal D.L. 34/2023 attesta che il legislatore ha preso atto della criticità del sistema, anche se la soluzione emergenziale non risolve in modo strutturale il problema della durata e della proporzionalità delle misure compensative imposte in sede di riconoscimento ordinario.
